这个不封口的X，就成为了市县政府任意添加城管执法事项的入口。

5.应当公开而未公开或公开不当的，应当追究相关责任。《条例》虽将例外事项明确列举，但第8条的三安全一稳定条款却额外限制了公开范围，加上政府对于公共利益衡量的漠视态度和消极对待，相关制度并未真正起到调节信息公开范围的作用，客观上造成了制度效果的不佳和公民的不满。

[29]政府决策本是各方利益博弈过程的产物，据此引申，参与博弈的各方主体，当然有权申请信息公开。此时应当以公共利益导入人大机制，将此冲突交由人大权衡。[11]只有在此视野下，才可领会以公民知情权为基础的政府信息公开制度所具有的重大宪法功能，而不是局限于一种以公开促进自我规约的狭窄认知。与此同时，一个让人难以接受的事实是，即使申请者本人，在申请之初恐怕也不抱有乐观态度。在治理逻辑下，主权者意义上的人民整体隐退，个体意义的公民出场，在特定条件下聚合为公众。

对应于主权逻辑和治理逻辑的区分，信息对于公民的利益满足有两种类型，因而知情权也有两种性质：一是作为人权的知情权，主体是作为人民构成的国家成员，其功能是构成政治权力的价值目标和正当性基础，其实现依赖代议制的宪法体制构造，其实现对接人民主权，立足于人民主权——代议制的宪法体制的组织和运行。这一困境，透射出政府信息公开制度的合法性悖论：以鼓励公众参与为初衷的政府信息公开，本意在于矫正行政过程的民主赤字，但却由于与作为正当性来源的主权逻辑的自我割裂，以及自身的运作偏差，陷入一种更深刻的合法性危机中。但由于权力配置并不彻底，对于城管执法部门来讲，只是部分权力的划转，而非全部行政权的集中，这就必然带来权力、职责、利益的交叉问题。

就像拐弯太多、接口太多，水流不会通畅的道理一样。城管执法机构的呼声难以直达天庭。因为人们认为城管执法不但属于地方事务不属于中央事务，而且还属于地方城市事务。同样，城市规划管理部门负责城市规划的管理，对违反城市规划的行为（如违法建设行为）依法负责执法查处。

而X部分的执法事项范围则不尽然。在这场城管执法体制改革中，要认真解决执法范围边界的问题，城管执法首尾一致的问题、集中执法便于服务的问题、令出统一的问题、基层执法消除两张皮现象的问题。

推行综合设置机构和大部门制在市县两级。《指导意见》划定的城管执法事项范围是1+5+X。由地方的市、县政府负责管理就足够了。符合这些条件要求的，市、县政府才能上报，省级政府才能审批，否则，既不应当上报也不应当审批同意。

其实，这个问题到今天为止都没有从法律上清楚解决。之所以说它是活口，是因为法定规定都只授权省级政府决定，但省级政府怎么确定则由省级政府自己掌握。城市事务的管理权仍然归属于各个不同的部门，执法权则集中于城管执法机构，这个现状从改革开始至今一直如此。在省一级，规定各省、自治区、直辖市政府应当确立相应的城市管理主管部门。

区一级执法为原则，推动执法事项属地化管理。地方的城管执法机构综合设置分两种情形。

这是一种全新的体制改革，在我们历次的机构和体制改革中都没有出现过。因此，市能够承担的实行市一级执法，市辖区能够承担的实行区一级执法。

因为这种体制在城市管理执法中没有大问题，运转正常。我们知道，城管执法事项属于地方事务，在市、县两级设有城管执法机构。无论是政府组成部门，还是政府直属机构，都在政府序列范畴之内无疑。上述1和5执法事项范围都是具体明确的，在实际工作中也比较好划定、统一。其次，国务院批准试点新的城管执法体制，即1997年国务院法制办在全国第一个批准了北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作，并明确原有关行政执法部门不再行使调整后由区监察大队集中行使的行政处罚权。如果是这样，那么城管执法机构就不掌握监督检查权。

其实，考核评价也属于监督职能范围。另外，就机构性质而言，目前有政府组成部门、直属机构、办公机构、直属事业单位、部门管理机构等，就性质而言，有行政编制的机构，也有事业编制的机构。

工商行政管理方面只是集中行使对无照商贩的行政处罚权。消除权力集中与机构分散存在的掣肘和矛盾，使权力运行更加顺畅。

[3]国务院办公厅制发的《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》：实行相对集中行政处罚权制度，对于解决行政管理中长期存在的多头执法、职权交叉重复和行政执法机构膨胀等问题，提高行政执法水平和效率，降低行政执法成本，建立精简、统一、效能的行政管理体制，都有重要意义。三是加强司法衔接，建立城市管理部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送等制度，实现行政处罚与刑事处罚无缝对接。

[5]从数据看，各个城市城管执法事项范围不尽相同，确而不定。哪部分纳入城市管理工作范围，哪部分不纳入城市管理工作范围，由市县政府依法确定。市政管理执法是这样，城市规划管理执法是这样，市容环卫、园林绿化、工商行政、占道经营等管理执法都是这样。（一）机构设置 其一，关于机构设置。

城管执法体制改革中，规定了派出机构执法制，即区级城市管理部门可以向街道派驻执法机构，推动执法事项属地化管理。这就是上世纪90年代改革城管执法体制的初衷，也是城管执法体制改革的正当性所在。

第二，住建部的指导职能具体化为两个方面，一是立规。进入专题： 城管执法体制 。

多年来，行政执法的问题之一，被认为是横不到边，纵不到底。这是城管执法事项范围的一个小活口。

所以，实践中不少地方政府和城管执法机构就不管不顾，径直采取强制措施和作出处罚决定。文章来源：《行政法学研究》2016年第5期。派出机构的条条体制，与街道办事处乡镇人民政府的块块体制之间，虽然可以通过协调配合机制一定程度上减少两张皮现象，但毕竟是两个主体之间协调配合问题，如何在体制上变成一张皮从而确保城管执法力量整合的任务任重道远。在上下执法关系上，《指导意见》作出了一个体制性原则规定，即一级执法。

但没有管理权就会使执法权运行经常不畅。将现存的若干支城管执法相关的执法队伍进行合并，减少省级层面城管执法队伍的数量，解决执法机构与执法队伍膨胀这个老问题。

现在的改革实行了大部门制机构综合设置，很大程度上可以消除管理权与执法权的分离，但并没有完全消除分离现象。对省以下的市县两级则是明确实行机构综合设置，要求推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置。

这体现了中共十八届三中全会、四中全会决定中所提出的整合执法主体、整合队伍原则的精神。换言之，城管执法没有行业主管部门。

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